Le numérique et les grands projets informatiques de l'Etat

Dans l’actualité politique, on parle beaucoup du rapport de la Cour des comptes sorti aujourd’hui. Je l’ai vu passé dans Twitter (pdf). J’ai cliqué. Le document s’est ouvert. J’ai cherché le mot « informatique ». L’instinct du chasseur ou le hasard. Depuis que j’ai entrepris de parler du numérique sur ce blog, je cherche à m’intéresser aux Systèmes d’Information de l’Etat.

Le rapport fournit de la matière, c’est bien aimable de sa part.

Les applications de paye

Depuis le début des années 2000, les ministères cherchaient un logiciel de paye pour 2,7 millions d’agent. Le projet a finalement été lancé en 2007 après différentes études. De grosses difficultés sont apparues lors de la conception en 2010 compte tenu de règles de gestion différentes à mettre en œuvre selon l’administration. Mi 2013, le premier ministre a demandé une étude. En mars 2014, le projet a été officiellement abandonné. Ce fiasco vient en plus de celui du système Louvois de paye dans les armées.

Le rapport de la Cour nous raconte ça très bien (je ne vous demande de le lire, je l’ai fait par intérêt professionnel, travaillant parfois en amont de très gros projets, mais aussi par intérêt personnel : la structure en charge de ce truc est à peu près de la même taille que ma boite).

Les raisons du fiasco sont multiples. Tout d’abord, l’objectif était fonctionnellement très ambitieux. L’architecture technique retenue était délirante, notamment du fait de la nécessité d’interconnecter le nouveau système avec le Système d’Information RH de chaque ministère. La « mission » chargée de cadrer tout ce pataquès était composée d’incompétents (en gros, c’est ce que dit de le rapport) et n’a pas été soumis à des audits indépendants. Enfin, d’un point de vue fonctionnel, aucun travail n’a été engagé (il aurait fallu remettre à plat les composantes de la paye avant de lancer les travaux. Enfin la planification du projet était pour le moins hasardeuse (je ne vais pas m’étendre, mais dans un projet informatique il faut des jalons et un tas de machins).

La deuxième raison du fiasco est la faillite de la gouvernance. « La maîtrise d’ouvrage du programme ONP incombait conjointement à l’opérateur national de paie et aux ministères, qui ont rencontré des difficultés à se coordonner. Au niveau interministériel, aucune autorité centrale unique n’assurait un pilotage d’ensemble. » Sans connaître le dossier, c’est, à mon avis, la raison principale. Dans son premier billet à propos du numérique, l’ami Pierre, évoquait la nécessité d’une DSI unique pour tous les services de l’Etat ce en quoi je ne suis pas spécialement d’accord (les métiers de l’Etat sont spécifiques) mais quand un projet est commun a différents ministères, il faut une instance de décision indépendante et unique, logiquement rattachée au Premier Ministre (voire, pour un tel sujet, par délégation, au ministre de la fonction publique). Et cette direction doit prendre « le lead » sur toutes les instances concernées par le projet.

Ce n’est pas simple à mettre en œuvre mais nous sommes au centre de la modernisation de l’Etat et de la transformation numérique.

Le coût de ce fiasco est élevé, de l’ordre de 350 millions pour un résultat nul et alors qu’il a fallu continuer à entretenir les systèmes précédents et que tout reste à faire. En fait, la situation est même pire que cela. Les anciens systèmes (propres à chaque RH de chaque ministère) étant prévus pour être remplacés par le nouveau machin, ils sont dans état d’obsolescence dramatique.

Le rapport conclut au sujet des futurs grands projets de l’Etat : « Depuis 2011, l’État a renforcé les procédures d’encadrement de ses grands programmes informatiques. Ainsi, la création de la DISIC a vu la mise en place d’une procédure d’examen systématique de la viabilité des projets d’ampleur significative. Plus récemment, les systèmes d’information relatifs à des fonctions transversales de l’État ont été placés sous l’autorité formelle des services du Premier ministre et une procédure de revue systématique de la valeur et de la rentabilité des investissements informatiques de l’État a été instituée64. Par ailleurs, la responsabilité de la politique de développement des systèmes d’information transverses a été confiée aux secrétaires généraux ministériels.

Ces divers garde-fous ne sauraient, à eux seuls, pallier les difficultés que rencontre l’État dans la définition et la mise en œuvre de sa stratégie en matière de systèmes d’information. Ils ne permettront par exemple pas d’exiger que la future modernisation de la chaîne de paie s’accompagne d’un chantier de simplification du droit de la fonction publique. Ils sont cependant de nature à limiter le risque qu’un projet aussi ambitieux et aussi fragile que le programme ONP soit lancé par l’administration dans les années à venir. »

Mon avis

L’échec me désole en tant qu’informaticien et contribuable mais ne me surprend pas. J’ai déjà vu d’autres échecs… Le plus drôle, dans cette histoire (dont je tiens toutes les informations de ce rapport), est que le nouveau système a vu le jour, a été homologué mais n’a jamais su se connecter avec les SI des RH des ministères.

Le but était simple ou presque : uniformiser l’informatique liée à la paye de manière à économiser 3800 postes d’agents. Mais on a l’impression que le projet informatique a été lancé avant la définition du périmètre, du besoin,…  Si on lit le dossier, on croit comprendre que les chantiers techniques ont été abordés avant le projet alors qu’ils ne semblent pas structurant. Le projet est gigantesque pour ce qui concerne la volumétrie (nombre d’agents à payer et nombre de règles de gestion) mais reste un système de paye : c’est de l’informatique de gestion sur gros système et basta. La technique n’est pas structurante, ce qui est structurant est l’interconnexion des SI RH et la mise à plat des règles de gestion. A la limite, il aurait presque fallu un travail législatif avant de faire appel aux informaticiens.

Comme je le dis plus haut et comme l’indique le rapport, tout doit se jouer au niveau de la gouvernance avec la création d’un service ad hoc, reprenant le personnel des DSI en charge des RH pour le périmètre couvert par le projet, ce service devant dépendre des plus hautes instances, de manière à pouvoir court-circuiter les autres, non pas sur ce qui relève de leurs domaines réciproques mais sur ce qui est relatif à l’avancement du projet.

Ce service aurait pu s’appuyer sur des services existant, comme le SI RH de l’Education Nationale (a priori le plus gros), mais avec une gouvernance séparée, rattachée au bigboss, pas aux DSI de chaque ministère qui garderaient un pouvoir décisionnel au sein des instances (voir mon récent billet sur les Comités de pilotage…).

J’espère que les prochains projets ne foireront pas notamment parce que si l’Etat veut la transformation numérique de la France, il doit se montrer exemplaire pour ses propres services. Mais on touche au cœur même de l’organisation de l’Etat et des administrations : il faut sortir l’informatique des administrations traditionnelles. C’est d’ailleurs ce qu’ont fait les grandes entreprises en France : les DSI gèrent l’informatique de toutes les directions de l’entreprise sauf, potentiellement, pour ce qui est strictement spécifique à un domaine.

Au boulot !