11 février 2015

Le numérique et les grands projets informatiques de l'Etat

Dans l’actualité politique, on parle beaucoup du rapport de la Cour des comptes sorti aujourd’hui. Je l’ai vu passé dans Twitter (pdf). J’ai cliqué. Le document s’est ouvert. J’ai cherché le mot « informatique ». L’instinct du chasseur ou le hasard. Depuis que j’ai entrepris de parler du numérique sur ce blog, je cherche à m’intéresser aux Systèmes d’Information de l’Etat.

Le rapport fournit de la matière, c’est bien aimable de sa part.

Les applications de paye

Depuis le début des années 2000, les ministères cherchaient un logiciel de paye pour 2,7 millions d’agent. Le projet a finalement été lancé en 2007 après différentes études. De grosses difficultés sont apparues lors de la conception en 2010 compte tenu de règles de gestion différentes à mettre en œuvre selon l’administration. Mi 2013, le premier ministre a demandé une étude. En mars 2014, le projet a été officiellement abandonné. Ce fiasco vient en plus de celui du système Louvois de paye dans les armées.

Le rapport de la Cour nous raconte ça très bien (je ne vous demande de le lire, je l’ai fait par intérêt professionnel, travaillant parfois en amont de très gros projets, mais aussi par intérêt personnel : la structure en charge de ce truc est à peu près de la même taille que ma boite).

Les raisons du fiasco sont multiples. Tout d’abord, l’objectif était fonctionnellement très ambitieux. L’architecture technique retenue était délirante, notamment du fait de la nécessité d’interconnecter le nouveau système avec le Système d’Information RH de chaque ministère. La « mission » chargée de cadrer tout ce pataquès était composée d’incompétents (en gros, c’est ce que dit de le rapport) et n’a pas été soumis à des audits indépendants. Enfin, d’un point de vue fonctionnel, aucun travail n’a été engagé (il aurait fallu remettre à plat les composantes de la paye avant de lancer les travaux. Enfin la planification du projet était pour le moins hasardeuse (je ne vais pas m’étendre, mais dans un projet informatique il faut des jalons et un tas de machins).

La deuxième raison du fiasco est la faillite de la gouvernance. « La maîtrise d’ouvrage du programme ONP incombait conjointement à l’opérateur national de paie et aux ministères, qui ont rencontré des difficultés à se coordonner. Au niveau interministériel, aucune autorité centrale unique n’assurait un pilotage d’ensemble. » Sans connaître le dossier, c’est, à mon avis, la raison principale. Dans son premier billet à propos du numérique, l’ami Pierre, évoquait la nécessité d’une DSI unique pour tous les services de l’Etat ce en quoi je ne suis pas spécialement d’accord (les métiers de l’Etat sont spécifiques) mais quand un projet est commun a différents ministères, il faut une instance de décision indépendante et unique, logiquement rattachée au Premier Ministre (voire, pour un tel sujet, par délégation, au ministre de la fonction publique). Et cette direction doit prendre « le lead » sur toutes les instances concernées par le projet.

Ce n’est pas simple à mettre en œuvre mais nous sommes au centre de la modernisation de l’Etat et de la transformation numérique.

Le coût de ce fiasco est élevé, de l’ordre de 350 millions pour un résultat nul et alors qu’il a fallu continuer à entretenir les systèmes précédents et que tout reste à faire. En fait, la situation est même pire que cela. Les anciens systèmes (propres à chaque RH de chaque ministère) étant prévus pour être remplacés par le nouveau machin, ils sont dans état d’obsolescence dramatique.

Le rapport conclut au sujet des futurs grands projets de l’Etat : « Depuis 2011, l’État a renforcé les procédures d’encadrement de ses grands programmes informatiques. Ainsi, la création de la DISIC a vu la mise en place d’une procédure d’examen systématique de la viabilité des projets d’ampleur significative. Plus récemment, les systèmes d’information relatifs à des fonctions transversales de l’État ont été placés sous l’autorité formelle des services du Premier ministre et une procédure de revue systématique de la valeur et de la rentabilité des investissements informatiques de l’État a été instituée64. Par ailleurs, la responsabilité de la politique de développement des systèmes d’information transverses a été confiée aux secrétaires généraux ministériels.

Ces divers garde-fous ne sauraient, à eux seuls, pallier les difficultés que rencontre l’État dans la définition et la mise en œuvre de sa stratégie en matière de systèmes d’information. Ils ne permettront par exemple pas d’exiger que la future modernisation de la chaîne de paie s’accompagne d’un chantier de simplification du droit de la fonction publique. Ils sont cependant de nature à limiter le risque qu’un projet aussi ambitieux et aussi fragile que le programme ONP soit lancé par l’administration dans les années à venir. »

Mon avis

L’échec me désole en tant qu’informaticien et contribuable mais ne me surprend pas. J’ai déjà vu d’autres échecs… Le plus drôle, dans cette histoire (dont je tiens toutes les informations de ce rapport), est que le nouveau système a vu le jour, a été homologué mais n’a jamais su se connecter avec les SI des RH des ministères.

Le but était simple ou presque : uniformiser l’informatique liée à la paye de manière à économiser 3800 postes d’agents. Mais on a l’impression que le projet informatique a été lancé avant la définition du périmètre, du besoin,…  Si on lit le dossier, on croit comprendre que les chantiers techniques ont été abordés avant le projet alors qu’ils ne semblent pas structurant. Le projet est gigantesque pour ce qui concerne la volumétrie (nombre d’agents à payer et nombre de règles de gestion) mais reste un système de paye : c’est de l’informatique de gestion sur gros système et basta. La technique n’est pas structurante, ce qui est structurant est l’interconnexion des SI RH et la mise à plat des règles de gestion. A la limite, il aurait presque fallu un travail législatif avant de faire appel aux informaticiens.

Comme je le dis plus haut et comme l’indique le rapport, tout doit se jouer au niveau de la gouvernance avec la création d’un service ad hoc, reprenant le personnel des DSI en charge des RH pour le périmètre couvert par le projet, ce service devant dépendre des plus hautes instances, de manière à pouvoir court-circuiter les autres, non pas sur ce qui relève de leurs domaines réciproques mais sur ce qui est relatif à l’avancement du projet.

Ce service aurait pu s’appuyer sur des services existant, comme le SI RH de l’Education Nationale (a priori le plus gros), mais avec une gouvernance séparée, rattachée au bigboss, pas aux DSI de chaque ministère qui garderaient un pouvoir décisionnel au sein des instances (voir mon récent billet sur les Comités de pilotage…).

J’espère que les prochains projets ne foireront pas notamment parce que si l’Etat veut la transformation numérique de la France, il doit se montrer exemplaire pour ses propres services. Mais on touche au cœur même de l’organisation de l’Etat et des administrations : il faut sortir l’informatique des administrations traditionnelles. C’est d’ailleurs ce qu’ont fait les grandes entreprises en France : les DSI gèrent l’informatique de toutes les directions de l’entreprise sauf, potentiellement, pour ce qui est strictement spécifique à un domaine.


Au boulot !

16 commentaires:

  1. J'ai plein de retours là dessus.
    Je crois que cela s'est mal passé aussi pour la paye de l'armée.
    Mon idée n'est pas d'avoir un DSI des DSI mais surtout un CTO au gouv comme en Angleterre. Il faut intégrer la technologie dans les réflexions stratégiques.
    Par ailleurs, les DSI dans les ministères sont trop enterrées dans des sous directions débiles.
    Sujet stratégique, beau billet.

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    1. Merci. Il me semble que je parle de ma paye des armées dans le billet, le projet Louvois.

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  2. Ah oui, pardon, j'ai lu en mode rapide. Ils ont trop louvoyé.

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    1. Je ne crois pas qu'une refonte d'une paye, fût-elle générale, soit un projet de transformation numérique. Il s'agit plutôt d'un projet d'informatisation ou de rationalisation informatique. Il a échoué, certes, mais comme nombre de projets informatiques en raison des maladies habituelles des projets : gigantisme, spécifications rampantes, ambiguïtés des rôles, tonneau des Danaïdes, maladie du parapluie, défaut de leadership.

      Mais le numérique ce n'est pas cela...

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    2. Ben si. On est au cœur du sujet. L'informatique est le numérique. Avec ce truc tu touches un tas de sujet comme la dématérialisation des fiches de pays des fonctionnaires, de leurs pensions, de leur appartenance à un corps.

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    3. On est au coeur du sujet de l'informatique de l'Etat et des ses problèmes, pas du numérique. Le numérique, c'est autre chose..

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  3. Je vais essayer de lire ce rapport, ce post m'en a donné envie.

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  4. Je n'ai aucune compétence technique en informatique par contre une partie de ma vie professionnelle s'est déroulée dans un domaine technique.
    Quelque soit le métier, il me semble, dès qu'il y a une approche technique, qu'il est important pour ne pas dire indispensable d'englober un ou plusieurs "techniciens" dans le circuit de préparation d'un projet d'envergure.
    Tu parles de la paye des fonctionnaires d'Etat, mais je suppose qu'on aurait exactement le même constat en lorgnant sur les causes de l'échec du carnet de santé informatique.
    Dans mon job, le travail fonctionnait bien quand le chantier était organisé par les gens du terrain.

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    1. Le carnet de santé informatique est un tout autre problème, plus du ressort de la loi que de la technique (pourquoi un toubib aurait-il accès à ton dossier médical ? Pourquoi un patient n'aurait-il pas le droit de taire des sujets à son toubib ? Pourquoi mon ophtalmo aurait-il des informations réservées à mon proctologue ?).

      Avec ce machin, le problème technique a été toute autre, les gens ont confondu le support des fichiers avec la puce de la carte. On était parti pour mettre le carnet de santé dans la carte alors que la carte ne devait servir que de clé d'accès pour identifier le patient. La barre a été redressée après mais le système a perdu des années.

      N.B. : Pour ce que j'en sais évidemment, je n'ai jamais travaillé sur le sujet mais, à mes heures perdus, je suis aussi expert en cartes à puce...

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  5. Le lien vers le rapport (pdf) pointe sur un disque D
    file:///D:/Utilisateurs/VTOF278/Downloads/RPA2015-Tome-1-vol2-observations.pdf
    Tu me donnes ton adresse IP et le mot de passe de VTOF28? Lol
    Bon le vrai lien c'est çà
    https://www.ccomptes.fr/content/download/79156/1980538/version/1/file/123-RPA2015-refonte-circuit-paiement-agents-Etat.pdf

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  6. Phrase terrible en conclusion: "la recette du SI-Paye a été prononcée".
    Cela veut dire que l'Etat a accepté le système en l'état et que les maitres d’œuvre ont été exemptés de toute responsabilité. L'Etat ne peut donc se retourner que contre son Assistance à Maitrise d'Ouvrage, qui pourra aisément se disculper, car d'une part ils n'ont pas d-obligation de résultat, et que le rapport enfonce la Maitrise d'Ouvrage principale.
    Ces gros projets avec l'administration sont quasiment irréalisables. malgré tous les contrôles, et les assistances à Maitrise d'Ouvrage, qui devraient se battre contre le maitre d'Oeuvre. Mais peut on imaginer CGS se battre avec AXE, quand sur un autre projet, ils seront de nouveau face à face, mais dans l'autre rôle.
    En plus, si le ME est habile, il aura confié les tâches qu'il ne maîtrise pas à l'informatique interne, et il aura pointé scrupuleusement tous les manques et retard des informatiques internes à chaque comité de projet. Il n'aura pas manqué non plus, de mettre en opposition des DSI des différents ministères, même en leur promettant un poste alléchant en cas d'échec.
    L'administration n'est pas la seule, on joue la même tactique dans tous les grands groupes privés.

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    1. A lire le rapport, c'est visiblement la MOA et la gouvernance qui ont merdé, de même que les DSI des ministères. Et l'assistance à MOA n'y est pas pour grand chose, je suppose, ou alors l'Etat lui a donné trop de quartier libre après le cadrage initial du projet.

      Ces gros projets sont réalisables mais il semble, là, que la définition des besoins (à savoir les données entrant dans la paye pour chaque corps de métier) n'ait pas été correctement, en préalable au métier, phase de MOA, pendant lesquelles les MOE auraient pu préparer la désimbrication de leur applications, désimbrication qui aurait permis de monter une équipe avec des gens compétents, venant de toutes les DSI.

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    2. Pour un MOE, c'est toujours la MOA qui merde, ou la DSI du client (Cf les mecs de ton article d'hier dans ton bistrot) lol.
      Il y a aussi une phase qui a souvent disparu des grands projets (et aussi des petits), c'est une expérimentation en double. çà coute bien trop cher car çà oblige pour les administratifs à faire le double de boulot, ou à embaucher une armée d’intérimaires. Sans ce travail en double, comment un DSI pourrait prendre le risque de lancer en aveugle quand il y a un doute, surtout pour un sujet aussi sensible que la paye, et après l'échec de Louvois?

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    3. Sauf que là, c'est évident.C'est ce que dit le rapport de la Cour.Quant à l'expérimentation en double, elle est souvent impossible et remplacée par un "pilote" ce qui revient au même.

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